I BRICS cambieranno il corso della storia?

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Ci sono due modi fondamentalmente diversi per capire l’ascesa dell’idea dei BRICS. La prima è che l’idea di Jim O’Neill sia stata vincente perché ha semplicemente articolato una spinta già esistente a una ‘emergente identità di potenza’ e a una collaborazione più stretta tra questi paesi. In base a questo presupposto i BRICS, innanzitutto, avrebbero comunque cominciato a tenere vertici, forse in una composizione leggermente diversa, anche se O’Neill non avesse mai coniato l’acronimo BRIC.

Secondo l’altra prospettiva, O’Neill non solo ha inventato l’acronimo BRIC, ma ha anche ispirato potenze emergenti a collaborare e cercare di sviluppare posizione congiunte su molte importanti questioni degli affari globali. Se questa lettura fosse corretta, l’idea di O’Neill avrebbe, in effetti, avuto un impatto profondo sulle relazioni internazionali nel primo decennio del ventunesimo secolo.

Ci sono alcuni argomenti forti per entrambe le parti. Quelli che considerano O’Neill come un semplice commentatore, piuttosto che come un agente attivo di cambiamento della storia, segnalano che la collaborazione Sud-Sud era già un tema caldo prima che venisse alla luce l’acronimo BRIC. In effetti già sotto il presidente brasiliano Fernando Henrique Cardoso erano stati compiuti tentativi di rafforzare i legami tra il Brasile e altri paesi emergenti. Dinamiche simili avevano avuto luogo in Russia e in India, che avevano entrambe sperimentato in modo traumatico la fine della Guerra Fredda.

Quelli con una lettura della storia più incentrata sui protagonisti affermano che le potenze emergenti non sarebbero mai state in grado di organizzare i primi vertici se non fosse stato offerto loro un marchio globale – BRIC – che simbolizzava il dinamismo e la potenza economica e che, a sua volta, era sostenuto da un marchio similmente potente: Goldman Sachs. Ciò aveva reso molto vantaggioso per le potenze emergenti adottare l’’identità BRIC’ e anche altri paesi, come il Sud Africa, avevano intrapreso iniziative diplomatiche per aderire al gruppo esclusivo. Tutto questo, affermano, sarebbe stato impensabile senza l’aiuto di O’Neill.

La verità, ahimè, è probabilmente in qualche punto di mezzo. La collaborazione Sud-Sud era già nel programma dei decisori della politica delle potenze emergenti alla fine degli anni ’90, ma non si può negare che l’idea dei BRIC abbia dato una spinta significativa che ha reso possibili gli odierni vertici dei BRICS (con la S finale dopo l’inclusione del Sud Africa). L’idea di O’Neill ha dunque avuto un impatto significativo su come guardiamo alle dinamiche del cambiamento di potere.

L’occidente è in declino e il mondo sta diventando maggiormente multipolare. Le potenze emergenti, come Cina, Brasile e India, reclamano maggiore potere all’interno delle istituzioni internazionali. La questione di come le istituzioni esistenti possano adattarsi alle nuove realtà, e se vi sia bisogno di nuove strutture per rispondere ai cambiamenti recenti, è tra i rompicapo che definiscono il nostro tempo.

Robert Wade, docente di economia alla Scuola di Economia di Londra (LSE), ha scritto un ponderato articolo – ‘L’arte della manutenzione del potere: come gli stati occidentali conservano la guida delle istituzioni globali’, di Robert Wade (Challenge, vol. 56, no. 1, January/February 2013, pagg. 5 – 39) – in cui afferma che l’occidente resta molto più dominante nelle istituzioni esistenti di quanto generalmente si pensi, e ci sono scarsi motivi per credere che il Sud avrà molto presto del potere: “La versione comune a proposito della Cina e di alcuni altri paesi in via di sviluppo che si levano a sfidare gli Stati Uniti e altri grandi stati occidentali si rivela essere un’esagerazione.”

Più provocatoriamente, egli afferma che ‘gli USA e altri paesi occidentali continuano a fissare la maggior parte dell’agenda della governance globale economica e finanziaria, mentre i grandi paesi in via di sviluppo hanno sin qui esercitato una guida trascurabile’. La capacità di guida del Sud, cioè, resta limitata. Il saggio di Wade descrive una serie di studi di casi di politica globale per mostrare come gli stati occidentali siano riusciti a conservare la propria posizione di guida globale anche dopo il 2008 e l’avvia del lungo declino delle economie occidentali. I risultati sono davvero accattivanti.

Il primo mostra come, nel 2009, gli stati occidentali, guidati dalla Gran Bretagna e dagli Stati Uniti, abbiano emarginato l’Assemblea Generale delle Nazioni Unite dall’avere un ruolo nel dibattere la crisi finanziaria globale e i suoi impatti, in modo da lasciare l’argomento alle organizzazioni interstatali dominate dall’occidente, che, naturalmente, sono state attente a non proporre nessuna misura che potesse danneggiare gli interessi occidentali. Wade mostra come Susan Rice ha manovrato abilmente sconfiggendo quelli che cercavano di dare un ruolo più vasto all’Assemblea Generale (i ‘G192’). Il Segretario Generale Ban Ki Moon, ad esempio, ha negato qualsiasi assistenza finanziaria alla Commissione Stiglitz che aveva avuto l’incarico da parte dell’Assemblea Generale di fornire un rapporto indipendente. Nonostante la competenza della Commissione, gli Stati Uniti hanno sostenuto che era loro ‘forte opinione che le Nazioni Unite non abbiano la competenza o il mandato per essere un forum adatto o fornire direttive.” La Gran Bretagna ha fatto minacciare da parte dei suoi ambasciatori l’abbandono dei membri della Commissione. Come l’occidente voleva, il G20 ha condotto i preliminari e il FMI ha riassunto il ruolo di solo spazio legittimo per le discussioni e i negoziati concreti.

Il secondo caso mostra come, nel 2012, l’occidente sia quasi riuscito a impedire che la Conferenza delle Nazioni Unite sugli Scambi e lo Sviluppo (UNCTAD) – dominata dai paesi in via di sviluppo – analizzasse ulteriormente la crisi finanziaria globale. Come ha dichiarato un delegato USA di alto livello in una delle ultime sessioni del negoziato a Doha: “Non vogliamo che l’UNCTAD entri in competizione intellettuale con il FMI e la Banca Mondiale.” In effetti, ha affermato l’occidente, “Non vogliamo che l’UNCTAD tratti nessuno di questi temi. Sono di competenza del G20 e del FMI.”

Il terzo caso mostra come gli stati occidentali siano riusciti, dal 2008 al 2010, a organizzare una “riforma dell’influenza” nella Banca Mondiale, che sembrava concedere ai paesi in via di sviluppo un significativo aumento della loro quota di voti ma in realtà non lo faceva. Comprendendo soltanto i paesi a basso e medio reddito – i membri debitori della Banca – la quota di voto dei paesi in via di sviluppo è aumentata dal 34,67% al solo 38,38%, mentre i paesi sviluppati (ad alto reddito) conservavano più del 60%. Giappone, Germania, Regno Unito, Francia e Canada hanno addirittura aumentato la loro percentuale dei voti totali di un complessivo 4,1% dopo il 2010.

Il quarto caso mostra come, nel 2012, gli USA abbiano conservato la presidenza della Banca Mondiale, nonostante anni di cori degli stati membri che le direzioni delle organizzazioni internazionali, come la Banca e il FMI, dovevano essere aperte a tutte le nazionalità. Le nomine di Kim e Lagarde hanno anche esemplificato il fallimento delle potenze emergenti nell’unirsi compatte attorno a un candidato alternativo. Ciò è stato particolarmente chiaro quando i BRICS non sono riusciti a raggiungere un accordo per una richiesta congiunta e dichiarata di sollecito agli Stati Uniti e all’Europa di appoggio a Ngozi Okonjo-Iweala, il candidato nigeriano alla guida della banca. Come giustamente segnala Wade, “l’episodio mostra analogamente anche come la sfiducia reciproca tra i paesi in via di sviluppo rende facile agli statunitensi dividerli con accordi bilaterali.”

L’articolo induce il lettore a chiedersi se l’occidente sia riuscito a trasformare le potenze emergenti di oggi in “utili idioti” che sono tanto orgogliosi di far parte del G20 da non difendere più gli interessi dei paesi in via di sviluppo. Vista da questa prospettiva, l’ascesa dei BRICS può essere stata uno sviluppo positivo per l’occidente, ora che i poveri hanno perso potenti difensori a Brasilia e a Delhi, che difendono, invece, sempre più gli interessi delle grandi potenze. Ma le potenze emergenti non dovrebbero lamentarsi: è naturale che l’occidente farà tutto quello che potrà per conservare il proprio potere; dopotutto persino la Cina non è completamente impegnata a includere permanentemente il Brasile e l’India nel Consiglio di Sicurezza dell’ONU.

Wade scrive che gli stati occidentali hanno avuto successo nei loro sforzi per mantenere il controllo delle vette del comando. Il loro successo deve molto ai ruoli istituzionali che hanno messo in atto decenni fa, molto prima dell’ascesa del Sud e tuttavia il Sud è in parte da biasimare per non essere in grado di unirsi e presentare idee più forti a proposito del perché una riforma è necessaria.

Oliver Stuenkel è docente di Relazioni Internazionali presso la Fondazione Getulio Vargas di Sao Paulo.

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Photo credit: Sabelo Mngoma/AP